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劳动争议处理体制现存四大问题发布时间：2009/8/12

记者就劳动争议调解仲裁法草案有关内容采访了劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长郑东亮研究员。郑东亮就现行劳动争议处理体制存在的问题、草案对体制的突出改进以及仍需补充完善之处作了深入分析

　　根据1995年1月1日起施行的劳动法和1993年8月1日起施行的企业劳动争议处理条例的规定，我国的劳动争议处理实行“一调一裁两审”制度。

　　郑东亮说，“一调一裁两审”体制体现这样的意图：即通过自愿性调解程序和前置性仲裁程序快速地处理绝大部分劳动争议案件，通过诉讼程序最终解决少数疑难案件，并监督仲裁程序。20年来的事实证明，在利益调整如此大、案件数量如此多的环境下，“一调一裁两审”体制对解决劳动争议、保护劳动者和用人单位双方的合法权益、推动经济体制改革、维护社会稳定发挥了至关重要的作用。

　　“虽然现行劳动争议处理体制发挥了重要的作用，但是，对应于劳动关系的变化，特别是劳动争议案件数量的增加和复杂程度的加剧，劳动争议处理体制在实践中暴露出来的问题已经比较明显。”郑东亮说，这些问题主要表现在四个方面。

　　办案人员不足经费紧张场地不固定

　　面对劳动争议案件持续增加和复杂化，作为体制核心的仲裁力量明显不足。自劳动争议处理制度恢复以来，劳动争议案件一直持续增长。以近5年全国各级劳动争议仲裁委员会立案受理案件数量为例，2000年共立案受理13.52万件，2005年上升到31.4万件，增长1.3倍，年均增长26%。不仅数量增长，而且案件也日趋复杂。如人数较多的集体劳动争议案件快速上升。全国各级劳动争议仲裁委员会受理3人以上的集体劳动争议案件占受理案件总数的比例，从1991年的4%，上升到2004年的7.3%。

　　面对劳动争议的发展趋势，处于现行劳动争议处理体制核心地位的劳动仲裁力量却非常薄弱。按照劳动法的规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位代表组成。由于法律上对劳动争议仲裁委员会的性质缺乏明确规定，劳动争议仲裁委员会自一开始便是一个虚设机构，没有专门的人员编制和办公经费。出于迫不得已的原因，设置在劳动保障行政部门内、具体承担劳动争议仲裁活动的劳动争议仲裁委员会办公室实际上已经行政化，劳动争议仲裁机构实际上演变成了劳动保障行政部门独家办案。受限于劳动保障行政部门的人员编制和行政经费规模，我国目前的劳动争议具体办案机构整体上呈现为“办案人员不足、办案经费紧缺、办案场地不固定”的尴尬局面。在相当多的地区，劳动仲裁机构还同时承担着处理信访和突发性群体事件的任务，压力更大，力量更显不足。到目前为止，全国共有各级劳动争议仲裁委员会3138个，专职仲裁员7424人，兼职仲裁员12906人。案多人少、人手不足问题非常严重。在部分地区，专职仲裁员年均办案要超过200件。这种状况实际上已经影响到劳动争议案件的处理。从结案率上看不出来，但调解结案比率下降是个证明。在劳动争议仲裁委员会处理的案件中，调解结案的比例逐渐下降，从1992年以前的70%以上，下降到2004年的32%。

　　协商被遗忘企业内调解弱化

　　基层化解劳动争议的途径和力量有限。这里说的基层是指劳动争议仲裁委员会处理劳动争议案件以前的各种途径和力量。在现行法律上明确的有两种，即协商和企业内调解。

　　首先，协商几乎被人遗忘，没有得到更具体的落实和鼓励。在西方一些国家，企业内建立职工申诉机制相当普遍，职工的不满和纠纷通过一定的调查和处理程序解决，从基层部门开始建立这种机制，可以把矛盾解决在基层和萌芽状态。

　　其次，调解环节。企业劳动争议调解委员会历史上曾经是受理和终结劳动争议案件最多的机构。但近年来，劳动争议案件的增加，企业内调解程序不强反弱。据全国总工会统计，截至2003年9月，全国企业劳动争议调解委员会为153113个，与2002年相比减少了11824个，下降7.2%；组建率为11.2%，与1997年相比下降了56%。大量新建企业没有依法建立劳动争议调解组织，一些已建立的企业也因为调解委员的下岗、退休，没有及时调整和补充，队伍萎缩，甚至名存实亡。企业劳动争议调解组织的弱化，是企业内调解成功率下降的主要原因之一。

　　在协商和企业内调解弱化的情况下，我国又没有其他的途径(至少法律上没有)去“补救”，因此，必然的情况是劳动争议更多涌向仲裁环节，也就有更多的案件进入诉讼环节。

　　诉讼化趋势加速处理时限过长

　　一些案件处理周期过长，社会反映突出。一些案件处理周期过长，是各种问题的综合体现。劳动争议处理事关当事人特别是劳动者的切身利益，这一特征决定了劳动争议案件对纷争解决机制的时限性要求更高。在世界上绝大部分国家，劳动争议案件之所以采取区别于普通民事案件的处理制度，原因就在这里。我国现行“一调一裁两审”体制的设计初衷也是如此。

　　但这一初衷的实现前提，是调解程序和仲裁程序能够切实有效地发挥拦截案件的功能，否则，仲裁程序的前置不仅不能缩短案件处理时限，反而额外增加了一道程序，劳动争议案件比普通民事案件的处理程序耗费的时间更长。按照有关法律规定的时限推算，如果一起劳动争议案件走完“一裁两审”全部程序，法律上允许的时限长达一年。近年来，随着劳动争议案件诉讼化趋势的加速，劳动争议处理时限过长，已经成为社会上反映最为突出的问题。

　　这里涉及的关键问题是劳动争议案件的起诉率和上诉率，即多少劳动争议案件进入诉讼程序。由于统计口径上的问题只能大致推算。以2003年为例，当年全国各级法院共受理劳动争议案件137767件；全国各级仲裁委员会共受理案件226000件，涉及劳动者801000人，其中裁决结案率为43%。依此数据分析，进入诉讼程序的劳动争议案件大约占案件总数的17%，占仲裁裁决案件的40%。我国部分劳动争议案件处理时间偏长并且呈现加剧趋势，是不争的事实，但具体数据则经常被研究者夸大。

　　期限太短让当事人承担过多法律风险

　　时效规定不合理。突出的问题是期限太短。企业劳动争议处理条例将当事人申请仲裁的时效规定为6个月，劳动法将其缩短为60天。缩短时效的目的是为了更快地解决劳动争议，但60天的超短时效让当事人承担了过多的法律风险。当事人稍有疏忽，即丧失了通过仲裁和诉讼手段保护自己权益的渠道。

草案作出若干突出改进

　　“总体上看，草案有两个鲜明的特点，”郑东亮指出，一是针对现行体制实行中的问题对体制做了改进和完善，而不是推倒重来；二是强调了劳动争议解决的及时性，如强化调解、部分案件的一裁终局。这是一个值得肯定的草案。具体而言，草案对体制的突出改进体现在下列几方面：

　　增加基层处理途径和能力。草案设专章规定劳动争议调解，规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请劳动调解：企业劳动调解委员会；基层人民调解组织；依法在乡镇、街道设立的劳动调解组织。”相较于原体制，调解途径增加了。与此同时，草案规定的劳动争议的协商解决较原体制也有进步，有了落实的机制，即可以请工会和第三方参与协商。这些都是对现体制中基层处理途径和能力不足问题的纠正，也符合当今世界---更多寻求非对抗、非诉讼解决纠纷的发展趋势。

　　部分案件一裁终局。这是对现体制的重大改变。一裁终局的案件有三类，一是小额案件。小额采取简易程序。二是涉及劳动标准的案件，因为处理的标准比较明确，不会因程序的简易而可能使当事人的权益受损。三是履行集体合同的案件。按照草案规定，履行集体合同的案件实际上采取或裁或审，因此在选择仲裁的情况下当然一裁终局。

　　“总之，草案紧紧围绕着将争议及时解决在基层问题对现行体制进行改进。”郑东亮说，因此除了上述各点外，草案凡涉及到时间的方面几乎都比原制度缩短，如调解时间、仲裁处理时间等等。这种立法指导思想是值得肯定的。

应该从两方面补充完善

　　郑东亮认为，这一草案还有需补充完善之处：

　　仲裁机构和人员问题仍然虚化。为了解决仲裁机构和人员的虚化问题，全国各地普遍开展了仲裁机构的实体化改革，实践证明这一改革取得了成效，也可以说是在当前劳动争议多发阶段采取的最重要一项改革举措。这项改革的成果应该得到总结和法律上的承认。同时，人员问题也应该相应解决。草案只规定了人员的基本条件，这还不够，应该在这部法律中建立调解员和仲裁员的资格制度，以便能够为劳动争议处理建设一支稳定的专业化队伍。

　　草案对基层的调解组织规定失之于简单。草案规定了依法在乡镇、街道设立劳动调解组织，这是一个重大的进步，但机构如何设立、调解员来源等等应该有更具体的规定。